Previdência: mais transparência, por favor (III)
Neste artigo, o terceiro da série, vamos refletir sobre o desempenho financeiro do RGPS, um dos mais importantes regimes de previdência. Nossa indagação estará mais uma vez balizada pelos grandes números, não descendo a pormenores, dominados por especialistas. Tais investigações, ademais, embora importantes, não caberiam nos limites de um simples post.
Iniciemos com uma visão de conjunto dos regimes.
A estrutura previdenciária brasileira abrange um sistema de previdência pública, de filiação obrigatória, e um sistema de previdência privada, de caráter complementar e optativo, formado por entidades abertas (com fins lucrativos e acessíveis a quaisquer pessoas interessadas) ou fechadas (também chamadas ‘fundos de pensão’, sem fins lucrativos e constituídas exclusivamente para determinado grupo de trabalhadores).[1]
O sistema de previdência pública constitui o objeto desta série de posts. Para organizar o pensamento vamos adotar a classificação usual, agrupando seus constituintes em dois tipos, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e os Regimes Próprios de Previdência dos Servidores Públicos (RPPS). A tabela abaixo contém dados referentes ao ano de 2016 [2]. Na segunda coluna subdividimos cada um desses regimes em seus principais componentes, segundo critério adotado exclusivamente para facilitar a presente reflexão.
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social de 2016 (Secret Previd – MF), Levantamento do Sistema Brasileiro de Previdência (TCU – TC 001.040/2017), Resultado do RGPS 2016 (Secret Previd – MF), Panorama dos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS (Câmara dos Deputados -
Comissão Especial PEC 287/2016 – Fev 2017)
Essa tabela consolidada foi laboriosamente construída mediante consulta a inúmeras referências. No RGPS ela abrange os dados relativos a aposentadorias e pensões, que respondem pela quase totalidade do valor dos benefícios. Não inclui os auxílios doença, maternidade, acidentários e outros benefícios de menor porte financeiro total. Deve-se ter em mente que os posts anteriores desta série trataram dos sistemas de titularidade da União. Agora, introduzimos na tabela também dados previdenciários dos RPPS estaduais e municipais.
Sem perder de vista que o ano de 2016 foi de recessão, pretendemos com a tabela ensejar aos leitores uma visão de conjunto dos principais números, facilitando suas apreciações individuais, face às reflexões que desenvolvemos à frente.
Uma rápida observação inicial já revela gritantes contrastes entre as finanças dos distintos sistemas e subdivisões.
Esse regime abriga a filiação de todos os trabalhadores, predominantemente do setor privado, que estão ligados ao INSS através da Consolidação das Leis de Trabalho (CLT). Tem abrangência nacional e está sob jurisdição da União. A tabela evidencia o grande peso do RGPS no conjunto dos sistemas previdenciários, pois abriga, sozinho, quase 90% da quantidade total de benefícios. Sua participação na despesa total cai entretanto para 62% e no déficit cai mais ainda, para 50%.
RGPS URBANO
Por seu enorme porte, o RGPS apresentará os maiores desafios para equilibrar no futuro o seu balanço atuarial, dado o envelhecimento previsto da população ao longo das décadas. Observa-se na tabela acima, não obstante, que mesmo em 2016, quando, sob forte recessão, o RGPS urbano apresentou saldo negativo, o seu deficit unitário foi o menor de todos os regimes e subdivisões sob a égide da União. E nos anos anteriores do período, quando a economia andou melhor, ele foi razoavelmente equilibrado e até superavitário, como mostra o gráfico abaixo.
Fonte: Apresentação Ministro da Fazenda em março de 2017 e elaboração própria
Pensando nas décadas futuras, na ótica exclusiva do RGPS urbano, fica uma dúvida, quanto ao indispensável financiamento atuarial desse grande contingente de aposentados e pensionistas: em vez de sobrecarregar os segurados desde já, como proposto pelo governo, não seria mais acertado, como primeiro passo, refazer as contas (i) expurgando no planejamento os efeitos recessivos dos anos 2015 e 2016 e (ii) considerando nas projeções um cenário econômico futuro menos pessimista, como alvitrado nos dois primeiros posts desta série? Veja-se que o próprio TCU registrou que “Comparando [as] taxas projetadas com a média de crescimento do PIB brasileiro no período de 1996 a 2016 (2,38% ao ano), percebe-se que a média de crescimento da economia projetada para o longo prazo [pelo projeto de reforma] é inferior à que foi aferida nos últimos vinte anos. Ressalte-se que essa média real de 1996 a 2016 já foi impactada pelo fraco desempenho econômico nos anos de 2014 a 2016.” [3](grifamos).
Essas constatações reforçam o juízo de que a política previdenciária não pode nem deve ser considerada isoladamente e ser estabelecida tendo como principal ou único referencial o objetivo fiscal, mediante cortes na carne e músculos que são o alimento para o salto. Ela deve ser contextualizada como parte indissociável de um projeto político amplo, de Governo, como um todo, não apenas setorial, que seja desafiante, que rompa as amarras da paralisia e almeje um Brasil maior, desenvolvido e justo. Essa política é a receita para se obter o saudável equilíbrio previdenciário e alcançar o melhor desempenho possível das contas públicas globais.
RGPS RURAL
O desempenho financeiro do RGPS rural é radicalmente diferente do urbano, como se deduz dos seus números na tabela (ano 2016) e do gráfico acima.[4] Em termos de custo unitário ele é o menor de todo o conjunto, denotando a modéstia da classe de renda de seus beneficiários. Mas, como é quase totalmente desprovido de receita e a quantidade de benefícios é muito grande (acima de 9 milhões), só superada pelo RGPS urbano, o seu déficit total é o maior de todos.
O enorme “rombo” do RGPS rural suscita inevitáveis perguntas. Vejamos uma das mais relevantes: pode ele ser realmente considerado um regime previdenciário? Para responder a essa indagação precisamos examinar o conceito de "seguridade social", uma ideia organizadora da proteção social brasileira que foi uma das mais importantes inovações do texto constitucional de 1988.
Dispõe o artigo 194, da Constituição Federal que a “seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”
A saúde, nos termos do artigo 196, CF, “é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.
Já a assistência social (artigo 203, CF) “será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social”.
A previdência social (art. 201, CF), por sua vez, será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial...[5]
Observa-se da tabela que as receitas do RGPS rural em 2016 corresponderam a apenas 7% das despesas. Dada a expressiva presença da agricultura familiar de subsistência ou com pequenos excedentes comercializáveis, e a baixa renda dos participantes, não parece possível nem socialmente recomendável tentar equilibrar as contas mediante novas receitas extraídas desses beneficiários muito pobres. Fica nítido, assim, que o segmento rural do RGPS não atende ao caráter contributivo típico de um regime previdenciário. Os participantes não têm capacidade contributiva. Mas ele se enquadraria no conceito de assistência social, um dos ramos da seguridade social, definido na CF como acima exposto.
O orçamento da seguridade social como um todo, compreende [previdência federal + assistência social + saúde] financiados por [contribuições previdenciárias + Cofins + CSLL + 60% do PIS/PASEP + outras fontes]. Terá esse orçamento capacidade para financiar o RGPS rural? Entendemos que sim, desde que (i) não mais sejam retirados recursos da seguridade para aplicar em outros setores, via desvinculações de receita da União (DRU) e (ii) deixem de ser perdidos ingressos da seguridade com renúncias de receitas.[6] O gráfico abaixo mostra o resultado financeiro da seguridade (Resultado nominal) durante a década 2007-2016, quando foi prejudicado pela ausência dessas medidas, e qual teria sido esse balanço (Resultado corrig) caso aquelas arreca-dações tivessem sido preservadas.
Observa-se que sem DRU e renúncias de receitas o balanço levaria ao (Resultado corrig), que é praticamente equilibrado, salvo 2016.
Fonte: Aspectos fiscais da seguridade social - MF Secretaria do Tesouro Nacional, 2017 e elaboração própria.
Com esse desempenho financeiro a seguridade -- que, como vimos, é um guarda-chuva-chuva que inclui, dentre outros serviços, toda a previdência federal -- teria sido autossustentável (a não ser nos anos de recessão) mesmo abrigando o deficit da previdência rural. Assim, apenas para argumentar, se uma mudança jurídica pudesse transferir o registro institucional de previdência rural para assistência social rural, o RGPS ficaria limitado a seu ramo urbano, sem alteração do resultado financeiro do guarda-chuva da seguridade, que seria o mesmo, portanto equilibrado. Mas conceitualmente a alteração seria profunda, como profundo seria o seu impacto nas premissas da reforma da previdência, despojada do RGPS rural.
Obviamente uma mudança desse tipo exige estudos aprofundados. Ela á aqui apontada apenas como exemplo, para reclamar estratégias mais abrangentes na reforma da previdência, não apenas ajustes paramétricos. E para evidenciar os contrassensos atuais. Hoje, na prática, com DRU e renúncias de receitas, surge um déficit aparente na seguridade, que é igual ao (Resultado nominal) do gráfico acima. Como ele precisa ser coberto, a União tem que retornar os recursos em falta, via orçamento fiscal, como se fosse um subsídio. Portanto, provoca-se um déficit (devido à DRU e renúncias) e depois tem-se que cobri-lo, com outras fontes. Tem cabimento?
Essas reflexões mais uma vez reforçam a necessidade de uma visão de futuro menos acanhada e de estudos mais acurados e conceitualmente fundamentados, antes de empreender reformas previdenciárias que podem ser equivocadas e provocar transferências de renda em direção socialmente indesejável.
No próximo post da série abordaremos o regime RPPS
Notas
[1] Conforme o relatório TCU – TC 001.040/2017.
[2] Excetuam-se os dados de quantidade de benefícios dos RPPS de estados e municípios, que são de 2015.
[3] Transcrição de trecho da alentada análise do TCU sobre o sistema previdenciário já mencionada acima, dentre as fontes da tabela apresentada.
[4] Note-se que o gráfico evidencia, mais uma vez, o efeito adverso da recessão dos últimos anos.
[5] Todos, portanto, têm direito à saúde. Já a assistência social fica restrita a quem dela necessitar. A previdência, por sua vez, além de ser de filiação obrigatória, tem caráter contributivo, ou seja, têm direito aos benefícios só aqueles que contribuem.
[6] As principais renúncias de receitas abrangem desonerações de folhas de pagamento, os benefícios a entidades filantrópicas e à exportação da produção rural, benefícios ao microempreendedor MEI e a empresas de pequeno porte que optaram pelo Simples Nacional. Muitos desses benefícios são válidos, mas devem ser atendidos pelo orçamento fiscal e não pela seguridade.
